Riksrevisjonens rapport viser at den tillitsbaserte modellen Petroleumstilsynet bruker for å føre tilsyn med oljeselskapene, har begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet.
I pressemeldingen som fulgte presentasjonen av rapporten, sier Riksrevisjonen at Petroleumstilsynet avdekker ikke alvorlige sikkerhetsutfordringer, bruker ikke reaksjonsmidler når det er behov for det, og ga selskapet Eni samtykke til å ta i bruk Goliat-plattformen før den var sikkerhetsmessig forsvarlig.
Rapporten tar utgangspunkt i fire saker, Eni Norges bruk av Goliat-plattformen før den var i sikkerhetsmessig forsvarlig stand, Ptils oppfølging av boreriggen Songa Endurance, og landanleggene på Mongstad og Nyhavna.
– Det er alvorlig at Petroleumstilsynet har liten påvirkning på selskapenes sikkerhetsarbeid i en sektor med høy risiko for ulykker med store konsekvenser for mennesker, miljø og verdier, sa riksrevisor Per-Kristian Foss under presentasjonen.
Riksrevisjonen har undersøkt Petroleumstilsynets oppfølging av sikkerhet og arbeidsmiljø gjennom fire dybdestudier, og har funnet flere kritikkverdige forhold. De viser blant annet til at tilsynsmetodikken ikke bidrar til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer, at selskapene ikke utbedrer regelverksavvik, og at tilsynet ikke bruker virkemidler som stans av virksomhet eller tvangsmulkt når det er behov for det.
Foss trakk fram Equinors ansvar som største aktør. Equinor står for mer enn 70 prosent av all petroleumsaktivitet i Norge og det er bekymringsfullt at heller ikke dette selskapet følger opp påpekninger fra Petroleumstilsynet. Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk, oppfølging og bruk av reaksjonsmidler i liten grad har hatt ønsket effekt.
Tillitsbasert «kontroll» fungerer ikke
Systemkontroll basert på tillit, fungerte ikke, sa Foss. På Goliat-plattformen gjorde Ptil de samme funnene år etter år, uten at disse ble utbedret.
Likevel ga Petroleumstilsynet Eni Norge AS samtykke til å ta i bruk plattformen.
Gitt de utfordringene som Eni hadde med denne plattformen før den kom til Norge, burde tilsynet undersøkt nøye om alt var i orden før de ga sitt samtykke til å starte driften. Dette er sterkt kritikkverdig, sa Foss.
I tillegg til Goliat ble tilsynets oppfølging av boreriggen Songa Endurance og landanleggene på Mongstad og Nyhamna undersøkt. I de sakene som gjelder Mongstad landanlegg og hendelsen på boreriggen Songa Endurance høsten 2016, fant Riksrevisjonen at Petroleumstilsynet ikke har fulgt opp at Equinor faktisk har lært av tidligere alvorlige hendelser, at tilsynet i for stor grad har stolt på at Equinor ville rette opp i regelverksbrudd, noe Equinor faktisk ikke gjorde.
Når det gjelder Mongstad, påpekte Riksrevisjonen at gasslekkasjen i 2016 hadde samme bakgrunn som en rekke tidligere lekkasjer. Korrosjon, mangelfullt vedlikehold, nedjustrete budsjetter og uklare ansvarsforhold gjorde at gasslekkasjen kunne ha utviklet seg til en storulykke. Ptil oppdaget ikke dette i sitt tilsyn, og Equinor informerte heller ikke Ptil om tilstanden.
Funn og anbefalinger
Petroleumstilsynets tilsynspraksis har for de undersøkte tilfellene hatt begrenset effekt på selskapenes oppfølging av helse, miljø og sikkerhet.
Regelverksavvik og pålegg følges i flere tilfeller ikke opp av selskapene. Det byr på utfordringer for den tillitsbaserte modellen for oppfølging av petroleumsvirksomheten. Det er alvorlig at Petroleumstilsynets tilsynspraksis i liten grad har hatt ønsket effekt.
Petroleumstilsynets tilsynsmetodikk bidrar ikke godt nok til å avdekke alvorlige sikkerhetsutfordringer.
- Det er kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke kontrollerte den faktiske tilstanden på Mongstad i større grad, men gjennomførte et systemtilsyn.
- Det er kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke gjennomførte verifikasjoner av tennkildekontrollen på Goliat og IKT-sikkerheten i Equinor.
Selskapene utbedrer ikke alltid regelverksavvik etter tilsyn, og Petroleumstilsynet følger ikke alltid godt nok opp at avvik rettes opp.
- Det er kritikkverdig at Petroleumstilsynet i så stor grad forholder seg til møter og skriftlige redegjørelser fra selskapene.
Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg.
- Det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet ikke tok i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor Eni når det var påkrevd for Goliat.
- Det er sterkt kritikkverdig at Petroleumstilsynet i for stor grad stoler på planene og tiltakene som selskapene presenterer, uten å undersøke om de stemmer med faktiske forhold.
Riksrevisjonen anbefaler
Riksrevisjonen anbefaler at Arbeids- og sosialdepartementet
- sikrer at Petroleumstilsynet i større grad gjennomfører risikobaserte kontroller av at regelverksavvik utbedres og at pålegg etterleves
- sikrer at Petroleumstilsynet tar i bruk tilgjengelige reaksjonsmidler overfor selskapene der dette er påkrevd, og trapper opp bruken av strengere reaksjonsmidler etter behov
- utvikler en mer relevant måte å måle resultater og effekter av tilsynets virksomhet somdekker behovet for styringsinformasjon
- sørger for at Petroleumstilsynet følger opp IKT-sikkerhet i petroleumsvirksomheten påen bedre måte
Reaksjonsmuligheter
Her trakk Foss fram mangel på bruk av de reaksjonsmulighetene som finnes. Disse er også grundig beskrevet i rapporten:
Petroleumstilsynet tar for sent i bruk strenge reaksjonsmidler når det er behov for det, og undersøker ikke godt nok om selskapene etterkommer pålegg.
Petroleumstilsynet har flere lovfestede reaksjonsmidler til disposisjon der det avdekkes brudd på regelverket. De lovfestede reaksjonsmidlene inkluderer pålegg, tvangsmulkt, stans av virksomhet og overtredelsesgebyr. Bruken av reaksjonsmidler må stå i forhold til alvorlighetsgrad og vesentlighet. Petroleumstilsynet har i tillegg adgang til å anmelde saker til politiet.
Undersøkelsen viser også at tilsynet tar i bruk pålegg ved det de vurderer som alvorlige funn. Petroleumstilsynet bruker derfor sjeldent andre tilgjengelige reaksjonsmidler, og har bare brukt stans av virksomhet én gang i undersøkelsesperioden. Reaksjonsmidlene tvangsmulkt og overtredelsesgebyr har aldri blitt brukt.
For tette bånd til selskapene
Om årsaken til at denne praksisen har utviklet seg, mente Per-Kristian Foss at for tette bånd mellom tilsyn og selskap kan være en årsak. I tillegg spiller den økonomiske situasjonen inn. Lavere oljepris, nedjusterte budsjetter, nedbemanning samt den omtalte modellen basert på tillit, er alle eksempler på faktorer som har ført til denne situasjonen.
Kan situasjonen snus?
Det er en inngrodd praksis og den kan ofte være vanskelig å snu. Det er ikke nok å si «ja, vi skal bli bedre.
Tillit er bra. Kontroll er nødvendig! Petroleumstilsynet må ha en grundig gjennomgang på om de behandler alvorlige saker godt nok.
SAFE er enig i innholdet i rapporten
SAFE støtter fullt ut Riksrevisjonens syn på at et tillitsbasert system er utfordrende, sier forbundsleder i SAFE, Hilde-Marit Rysst.
– Nettopp fordi systemet hviler på tillit mellom tilsynet og selskapene, er det blitt en utfordring å ha full kontroll på at pålegg blir gjennomført. Ptil må forsikre seg om at selskapene gjør det de lover. De kan ikke stole blindt på løfter.
Er det nødvendig å endre modellen for tilsyn og kontroll?
– Det kan godt tenkes. Dersom de ser at det er nødvendig å verifisere et tillitsbasert system, må denne diskusjonen opp på dagsorden, og partene må få anledning til å bidra. Ikke minst gjelder det arbeidstakerne og deres fagforbund.
I tilfellet Eni hvor selskapet ikke fulgte etterrettelig opp pålegg og brudd på regelverket, tror vi ble en sterk oppvekker for tilsynet, sier forbundslederen.
– Ptil fikk oppleve i praksis det mange har fortalt dem, at selskapene gjerne baserer seg på «festtaler» til tilsynet som slett ikke alltid følges opp i praksis. At Eni fikk oppstartsløyve, selv om de i praksis ikke hadde kontroll på installasjonen, er meget alvorlig, og skulle aldri kunne skjedd. Denne situasjonen viser at Ptil på ingen måte kan ta for gitt at en bedrift tar Ptil sin myndighet til etterretning. Lovnader og oppfølgingspunkter må følges opp i praksis.
Ptil fikk også ordre fra Arbeids- og sosialdepartementet om å bli «hardere i klypa» i forkant av rapporten. Dette viser hvor alvorlig situasjonen var.
– Nå påpeker også Riksrevisjonen dette, og det ser SAFE positivt på.
Rysst mener at ting kan tyde på at Petroleumstilsynet parallelt med granskingen har innsett at jobben de gjør ikke er god nok, og derfor har satt i gang forbedringstiltak.
– Men det er nå arbeidet starter. Tilsynet har fått en arbeidsordre, og nå forventer vi at tilsynssjef Anne Myhrvold følger dette opp. Det har vi for øvrig tillit til at hun også gjør.
Glad for rapporten
Vi er svært glad for rapporten og de konklusjoner Riksrevisjonen har lagt fram, sier Rysst.
– Det er en stor og viktig rapport som vi kommer til å studere nøye. Vi vil komme med flere oppfølgende artikler framover som også involverer de opplevelsene og erfaringene våre tillitsvalgte og verneombud har på de aktuelle arbeidsplassene.